Cursos pagos ferem artigo 206 da Constituição, disse Procurador da República no Ceará

No seminário jurídico "O Ensino Público e as Fundações de Apoio", realizado pela Adusp no Auditório Abrahão de Moraes (IF) em 12/3 de 2004, a primeira mesa da tarde versou sobre o tema "Cursos pagos". Participaram Alessander Sales, procurador da República no Ceará, Ana Maria da Cruz, sub-procuradora-chefe da Consultoria Jurídica da USP (CJ), e Marcelo Chalreo, advogado membro do coletivo jurídico do Andes-SN. (O teor dos debates realizados na segunda mesa será publicado na próxima edição.)

O procurador Alessander Sales relatou que a Universidade Federal do Ceará (UFC) vinha oferecendo sistematicamente na imprensa local vagas em cursos designados como de pós-graduação lato sensu mediante o pagamento de mensalidades. "A partir desta constatação, resolvemos instaurar um procedimento administrativo. Requisitamos as informações pertinentes e nos deparamos com uma situação que nos obrigou a uma análise muito mais profunda do problema".

A Procuradoria da República concluiu que o pagamento aos professores envolvidos consumia mais de 80% dos recursos arrecadados. "Resolvemos então fazer o confronto dessa realidade com o parâmetro normativo constitucional".

Sales decidiu indagar ao Ministério da Educação se cursos de pós-graduação lato sensu poderiam ser pagos, depois que a UFC informou que tais cursos não estavam compreendidos na oferta regular da universidade e não partiam de sua iniciativa, mas, segundo ela, "de uma provocação da sociedade", e que justificar-se-ia a cobrança em tais cursos na medida em que "os certificados eram geridos por pessoas jurídicas de direito privado que faziam convênio com a universidade e não tinham nenhuma participação da universidade no aporte de recursos".

A resposta recebida do MEC foi "contundente", afirmou o procurador. "O MEC, através de ofício, nos respondeu claramente o seguinte – vou ler: ‘O ensino ministrado por instituições públicas, independentemente do sistema a que se vinculam e do nível da educação que ministram, deve ser gratuito. As universidades federais de ensino superior respondem pelos atos comissivos e omissivos que tenham praticado no exercício dos seus objetivos institucionais’. O MEC estava dizendo: o curso tem que ser gratuito. E, no ofício, diz claramente: isto é muito fácil de ser respondido, basta ler o artigo 206 da Constituição. Naquele momento, esse era o posicionamento oficial do MEC".

Em razão da resposta do MEC, Sales concluiu que "os cursos de pós-graduação, lato sensu inclusive, deveriam ser gratuitos e não poderiam ser oferecidos à comunidade mediante uma contra-prestação direta do aluno". Uma tentativa de entendimento com a UFC foi infrutífera.

"A UFC se mostrou reticente e continuou oferecendo os cursos, o que nos levou a buscar a obtenção de uma ordem judicial capaz de fazer com que o modelo constitucional fosse seguido pela universidade. Nesta ação, abordamos vários aspectos do oferecimento daqueles cursos, e acredito que muitos desses aspectos estejam sendo vivenciados na USP".

O primeiro aspecto diz respeito à gratuidade. "O oferecimento de cursos mediante pagamento de mensalidades feria o artigo 206, inciso IV, da Constituição que garante como princípio do ensino a gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais. Mas tínhamos outros problemas nessa universidade. Esses cursos eram ministrados por pessoas jurídicas de direito privado, várias instituições formadas por docentes da universidade".

A Procuradoria da República verificou que uma única instituição no Ceará estava credenciada pelo MEC para atuar como fundação de apoio. E que era justamente a única que não era utilizada nos cursos pagos da UFC.

Choque de horários

Após identificar as pessoas jurídicas criadas por docentes da UFC, a Procuradoria investigou "qual o tipo de docente utilizado nesta modalidade de curso", constatando que professores da UFC "estavam atuando nesses cursos dentro da sua carga horária normal, contratual, inclusive com prejuízo da sua carga horária junto ao ensino de graduação".

A requisição de informações referentes ao horário de aula de todos os professores dos centros e das faculdades que ofereciam esses cursos, e, mais tarde, de informações sobre a carga horária de todos os professores que estavam ministrando aulas nos cursos de pós-graduação pagos, revelou "um flagrante choque de horários, ou seja, o professor estava às sete horas da noite de quinta-feira na graduação e estava à sete horas da noite de quinta-feira na pós-graduação".

Sales constatou que os professores envolvidos deixavam monitores ou alunos de mestrado nas aulas de graduação que lhes cabia ministrar, "e iam dar as suas aulas na pós-graduação — paga. E recebiam o pagamento a título de hora-aula". E que a UFC estava utilizando também pessoas estranhas à universidade, que eram convidadas a dar aula nesses cursos "e passavam então a atuar como se professores da universidade fossem".

Na ação contra a UFC, além de solicitar que esta se relacione somente com instituições credenciadas pelo MEC, conforme exige a lei 8958/94 ("que já é uma flexibilização"), a Procuradoria da República pediu que fosse proibida a participação, nos cursos pagos, de professores vinculados à universidade em regime de dedicação exclusiva.

A Justiça Federal concedeu liminar determinando a suspensão da abertura de novos cursos pagos na universidade, e o depósito em juízo das mensalidades que estavam sendo pagas para cursos em andamento. A UFC recorreu e o Tribunal Regional Federal da 5a Região cassou parte da liminar (os depósitos em juízo) e manteve a proibição da abertura de novos cursos.

Sales informou que, num segundo momento, o MEC modificou o entendimento sobre a cobrança, com base na alegação de que tais cursos não constituem ensino, mas extensão. "A extensão parece ser algo que a universidade reverte diretamente para a sociedade, e eu entendo ser mais grave assumir o discurso de que esta reversão direta que a universidade faz da sua atuação para a sociedade só é feita para quem pode por ela pagar. Isto viola a igualdade".

"Camisa de força"

A subprocuradora-chefe da USP, Ana Maria da Cruz, informou que participava do Seminário Jurídico na condição de representante da USP.

"A lei sempre merece interpretação e a gente vai colocar um outro ponto de vista, diferente do externado aqui em relação à interpretação da Constituição", defendeu ela. "O mais grave de tudo isso é que às vezes a interpretação da Constituição acaba ficando sedimentada pelo Poder Judiciário de uma forma às vezes não tão satisfatória para atender os interesses da Universidade, porque existem desvios que são praticados na execução de determinados programas. E os desvios às vezes ficam tão grandes que você, para compensar, tem que pôr uma regra muito forte, uma camisa de força. E isso é prejudicial".

De acordo com Ana Maria, não se deve "fixar interpretações por demais restritivas, mas sim fazer controles efetivos da atuação", porque, no caso da USP, "temos uma legislação e até uma normatização universitária a respeito de participação em cursos de especialização, em atividades eventuais, em prestação de serviço, onde tem limites de ganhos e tem limites de horário, quer dizer, evitando essa questão de você prestar no mesmo horário de trabalho serviços que estariam se desviando do ensino regular da Universidade".

Ela apresentou um retrospecto das diferentes interpretações que a CJ vem fazendo da matéria. Inicialmente, a CJ "teve uma interpretação de não-cobrança no geral dos cursos", mas isso ocorreu "há décadas bem antecedentes, quando a Universidade não tinha uma posição tão atuante ou tão influente ou tão presente dentro da sociedade".

Na década de 90, "a questão da prestação de serviço, a questão de exigências da sociedade" por cursos de aperfeiçoamento e especialização, teriam levado a CJ a formular uma nova interpretação. "O parecer, naquela oportunidade, foi de que é possível, tendo em vista uma norma estatutária, ter alguma cobrança que retribuísse os cursos da Universidade, nesse tipo de curso, que seria a critério dela fixar. E essas taxas teriam que ser retributivas, ou seja, teriam praticamente um valor simbólico".

Posteriormente, prosseguiu Ana Maria, "quando a Universidade já entra num volume maior de prestação de serviços à comunidade, em que você faz pesquisas já direcionadas, veio novamente uma colocação para a CJ sobre o quê, como poderia cobrar, se poderia cobrar, e aí foi feita uma primeira análise mais efetiva sobre a possibilidade de exceder esse valor numa mera taxa retributiva". Nesse parecer, afirmou, "ficou bem pontuado que o artigo 206 da CF, quando coloca o ‘ensino’, ele coloca o ‘ensino regular’, o ‘ensino de formação’. O ensino de formação estaria vinculado à graduação e à pós-graduação stricto sensu".

Para essa nova interpretação, explicou, reconhecendo embora que o inciso IV da Constituição fala de "ensino gratuito nos estabelecimentos oficiais", houve uma conjugação dos dispositivos dos artigos 206 e 208, "nos quais se fala que será progressiva a gratuidade no ensino médio e que o acesso ao ensino superior será de acordo com a capacidade, ou seja, não existia, na verdade, uma exigência de que todas as atividades da universidade fossem gratuitas".

Assim, cursos que não se referissem à formação, que não fossem de graduação ou de pós-graduação stricto sensu, e que "estariam destinados a aperfeiçoamento do pessoal formado e a atender interesses da sociedade", poderiam ser cobrados.

Ana Maria leu parte de parecer da Comissão de Legislação de Recursos (CLR), assinado pelos professores Walter Coli e Ada Pellegrini, que confirma tal entendimento, ao afirmar que a "prova de que a USP entendia dessa forma as atividades de extensão e de especialização, pós-graduação sensu lato, isto é, sem gratuidade, está no artigo 12 da resolução 3.533/89 que prevê a participação remunerada de docentes do RDIDP em cursos de extensão pelo limite máximo de 36 horas semestrais". A mesma resolução exige "que essa remuneração provenha de fontes estranhas ao orçamento" da USP, "isto é, desde que não seja com verbas do orçamento concedido pelo governo, pode-se remunerar o docente pela atividade em cursos de extensão, subentende-se dessa resolução que a remuneração possa provir de cobrança de taxa."

"Ilegalidades"

O advogado Marcelo Chalreo, do Andes-SN, disse não se surpreender com os conflitos de interpretação da Constituição. "Obviamente a norma jurídica vai compreender interpretações distintas de acordo com os interesses distintos que ela confronta. Estamos diante de grosseiras inconstitucionalidades e ilegalidades. Os administradores públicos, por razões várias, têm procurado distorcer os textos constitucionais e legais, tentando extrair mais do que água da pedra, talvez até leite da pedra".

"Porque não estamos apenas confrontando dispositivos de natureza constitucional, mas também de natureza legal, como os previstos na Lei de Diretrizes e Bases (LDB). O legislador de 1988 quis que a educação se guiasse por determinados parâmetros e princípios ora postos em questionamento. Também o legislador ordinário — e a LDB é uma norma de 1996 — reafirmou os princípios constitucionais que estão sendo por nós discutidos".

Chalreo destacou o fato de que, no seu entender, "fundações de apoio não têm competência para exercer atividade de ensino". A atividade de ensino, segundo ele, merece uma delegação específica e própria do poder público.

"Portanto, certificações que partam de fundações, núcleos de pesquisa, não têm qualquer validade legal do ponto de vista do nosso ordenamento jurídico, porque quem tem capacidade — e estamos falando de capacidade jurídica — para certificar algo, seja nível de aperfeiçoamento, seja nível de mestrado, doutorado ou pós-doutorado, são instituições de ensino".

O advogado do Andes-SN qualificou como "teratológico" o parecer expedido pelo MEC ao final da administração Paulo Renato, autorizando a cobrança em curso lato sensu. "Ora, se esses cursos podem ser cobrados, podem ser pagos, e se eles só podem ser ministrados por instituições de ensino, para quê fundação para ministrar cursos? Por que as próprias instituições públicas não ministram esses cursos com a reversão completa dos recursos para os seus orçamentos, ao invés de criarem uma interposta pessoa de personalidade jurídica bastante estranha para que faça essa intermediação capturando os resultados e repassando as migalhas para a instituição de ensino?"

O parecer do MEC faz referência ao artigo 90 da antiga LDB, o qual afirma que as "questões suscitadas na transição entre o regime anterior e o que se institui nessa lei serão resolvidas pelo Conselho Nacional de Educação ou mediante delegação deste pelos órgãos". Para Chalreo, trata-se de "pura fraude". "Que situação de vacacio legis tínhamos entre a norma anterior e a norma atual no que diz respeito à regulagem da matéria? Nenhuma! Então a base disso aqui é uma fraude".

Na sua opinião, as regras citadas pela subprocuradora-chefe da USP estão inadequadas à Constituição e à LDB, que são leis maiores.