Introdução

As idéias aqui apresentadas, construídas ao longo de nossa participação no GT-Fundações organizado pela Reitoria da USP, refletem a sensibilidade a argumentos substantivos apresentados por diversos colegas durante os debates ocorridos nesse GT. 

Tais idéias têm origem também na reflexão prolongada e na análise dos dados coletados, apresentados e discutidos, em diversas edições da Revista da ADUSP. Os problemas causados pela existência de fundações privadas, umbilicalmente ligadas à USP ou a suas Unidades, bem como as conseqüências negativas da  chamada “flexibilização” do regime de RDIDP fazem parte dessa análise.

É necessário destacar de forma eloqüente que ao longo dos debates no GT-Fundações não foram apresentados argumentos acadêmicos que justificassem a necessidade de fundações privadas em uma universidade pública.

Incluímos as contribuições originais apresentadas ao GT- Fundações pelos Profs. Ciro Teixeira Correia, Benedito H. Machado e Marco Brinati (respectivamente Anexos 1, 2 e 3).

Dessa forma, a ADUSP, através de seus representantes, traz sua contribuição para a discussão em pauta no GT-Fundações e nos sub-grupos temáticos nele constituídos.

Em relação à questão das Fundações Privadas

Está claro que não é possível, do dia para noite, mudar a natureza de um tecido social construído ao longo de décadas. Por outro lado, a universidade pública não pode promover, acolher ou ser conivente com a utilização de seus recursos materiais e humanos e do seu prestígio social para o estabelecimento e desenvolvimento de empresas privadas de serviços, que operam a partir do seu interior. Nossa proposta, portanto, é a construção de um processo de transição para 

•  uma universidade efetivamente pública na lógica de seu funcionamento e na destinação da sua produção;

•  uma universidade na qual a origem e o destino de suas ações sejam o ensino e a pesquisa de qualidade, onde a extensão cumpra papel importante na captação de questões relevantes para essas atividades e na sua realimentação para a sociedade onde esta inserida.

Este processo de transição deverá incluir as seguintes providências:

1. Criação de um órgão central (secretaria ou coordenadoria), ligado à reitoria, para gerenciar convênios, assim como para identificar e remover entraves burocráticos e administrativos ao desenvolvimento de projetos de ensino, pesquisa e extensão que sejam do interesse acadêmico da instituição.

2. Ação política da administração central da USP no sentido de remover, respeitadas as regras básicas de controle e transparência no uso do dinheiro público, as dificuldades legais e administrativas que hoje impedem o bom andamento do trabalho acadêmico e a administração da universidade. Estas ações poderiam, por exemplo, ser executadas em comum acordo com as outras universidades estaduais, através do Cruesp.

3. Neste período de transição e enquanto é negociada a adaptação das regras de controle administrativo, a USP contaria com o apoio de apenas uma fundação pública (eventualmente a FUSP, tornada pública), de modo a não dificultar o desenvolvimento do trabalho acadêmico e a não comprometer a continuidade de convênios em andamento. 

4. O corpo docente e as Unidades da USP deverão ser incentivados a utilizar a secretaria (ou coordenadoria) proposta no item 1, e, quando necessário, a fundação pública mencionada no item acima, para  encaminhar, através de convênios ou de outros mecanismos, a interação com os diversos segmentos da sociedade. A perspectiva é que este processo conduza a uma situação em que qualquer tipo de fundação, inclusive a fundação pública proposta no item 3, seja supérflua. 

5. Tanto a secretaria (ou coordenadoria) quanto a fundação pública devem ter caráter estritamente operacional, com quadros técnicos e administrativos enxutos e altamente qualificados. Não terão competência no que se refere às atividades de formação e pesquisa, tendo como fim exclusivo dar apoio técnico às operações de interação da universidade com a sociedade.

6. Deverá ser vedado o estabelecimento de convênio entre a USP e qualquer fundação privada que tenha em sua administração ou conselho curador docentes em RDIDP, membros da administração da universidade ou de seu Conselho Universitário.

Em relação a cursos pagos

Durante os debates ocorridos no GT-Fundações sobre esta questão, ficou claro que a Constituição Federal impõe a gratuidade de qualquer forma de ensino sob responsabilidade de uma universidade pública. Assim, a Constituição torna expressamente proibida a cobrança de cursos, de qualquer espécie, sob responsabilidade da USP.  

Em relação ao RDIDP

Consideramos que este deve ser o regime preferencial de trabalho na universidade em todas as áreas. Tendo em vista os princípios enunciados no item relativo às fundações privadas, particularmente o segundo, todas as atividades acadêmicas desenvolvidas pelos docentes em RDIDP devem estar intrinsecamente ligadas ao trabalho de ensino e pesquisa. Conseqüentemente:

• tais atividades devem constar de seu plano de trabalho no Departamento e/ou Unidade, fazendo parte integrante de suas tarefas na universidade;
• as relações do docente em RDIDP com a sociedade, no âmbito de suas atividades acadêmicas, devem se dar por vias institucionais e não individuais;
• não há justificativa acadêmica para a existência de complementações salariais.

É importante destacar que a utilização destes critérios e princípios não compromete as possibilidades de interação da universidade pública com os diversos setores da sociedade. 

Deve-se ressaltar ainda que há lugar na universidade para especialistas que têm contribuição a dar ao trabalho acadêmico, mas cuja opção principal não é a dedicação exclusiva a esta forma de trabalho. Portanto, a existência dos regimes de RTC e RTP é necessária para o desenvolvimento da universidade. 

Concluímos esta reflexão afirmando que não há justificativa de espécie alguma para a “flexibilização” do RDIDP. Defendemos a sua retirada do Estatuto da USP. 

Maio de 2003

Representantes da ADUSP no GT Fundações 

Anexo 1

Contribuição Apresentada ao GT-Fundações no dia 07/03/2003

Prof. Ciro T. Correia

• Até agora das apresentações havidas percebe-se que para que a universidade realize suas atividades fins não há nada que seja feito através das fundações privadas que não possa intrinsicamente ser feito, ou vir a ser feito pela própria universidade;
• As atividades realizadas por docentes em RDIDP no âmbito das fundações privadas, atualmente permitidas pela flexibilização desse regime, levam a distorções que acabam por descaracterizar o regime de dedicação exclusiva o que é prejudicial para as atividades acadêmicas;
• A presença de professores da USP nas direções e conselhos curadores das fundações, que celebram convênios e/ou contratos com as unidades da USP ou com a administração central da universidade, implicam em conflitos de interesse que ferem a ética acadêmica e os princípios inerentes à administração pública;
• Ademais existe razoável sustentação jurídica para que essas fundações necessitem de autorização legal para poderem existir:

Com clareza de raciocínio Celso Antonio Bandeira de Mellogiza sobre o assunto: “as fundações de direito privado criadas pelo poder público submetem-se às regras do Código Civil pertinentes, previstas nos artigos 19 a 24 e seguintes. Sem embargo, o simples fato de se originarem da vontade estatal e terem patrimônio constituído, ainda que parcialmente, por recursos públicos, ou a circunstância de serem subvencionadas por cofres governamentais, acarretam efeitos peculiares em seus regimes. Desde logo cumpre observar que não podem surgir senão em decorrência de uma lei. Demais disso, a alocação de recursos públicos para a formação de seu patrimônio ou para subsidiá-la está, do mesmo modo, condicionada à existência de norma legal permissiva.  No caso, entretanto, por se tratar de entidade privada, não bastaria a lei autorizadora. Seu processo de origem requer a obediência aos requisitos previstos no diploma civil para a entronização da criatura no universo jurídico. Daí que se impõe a realização de escritura pública e registro para personalização da entidade.” (g.n.)

Para Lucia Valle Figueiredo as fundações privadas devem ter seu regime em tudo igual ao das empresas estatais, que devem ser expressamente autorizadas por lei, tal como extintas em virtude de lei e submissas em boa parte ao regime jurídico administrativo. Seguiriam assim, os princípios da Administração Pública.

Porém, com muito acerto e lucidez a jurista assevera que se estas fundações privadas estiverem prestando serviço público terão regime sob forte influxo do direito público, embora revistam-se de forma privada e nesse caso, deverão se submeter as próprias normas de direito público e não apenas aos princípios da Administração Pública.

O ponto de vista aqui defendido com os dizeres dos ilustres juristas  de que a exigência da criação de fundação privada nos moldes da lei civil requer antes ainda, de lei autorizadora quando custeada, ou subvencionada, ainda que parcialmente, por recursos públicos, fato que por si só, acarreta efeito peculiar ao regime. Trata-se de um requisito a mais para ser cumprido e não suprimido pelo fato de ser fundação privada. Tal exigência é acolhida quando a fundação tiver sido criada por ente público, também o deveria quando criada por particular, em especial que mantém estreito vínculo de dependência com serviço público, de acordo com a natureza das atividades executadas e a relação de promiscuidade com os recursos públicos e recursos humanos do serviço público com que se relacionarão.

[1] Mello, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 13ª edição, p. 144

² Figueiredo, Lucia Valle, Curso de Direito Administrativo, 5^a edição, Malleiros, p. 133

Contribuição Apresentada ao GT-Fundações no dia 03/04/2003

Prof. Ciro T. Correia

"A possível interferência das fundações nas atividades administrativas, quer via funcionários pagos pelas fundações, quer via interferência na estrutura acadêmica da Unidade".

Os informações levantadas no “Dossiê Fundações”, publicado na Revista Adusp (edições 22, 23, 24 (2001) e 27 (2002), disponíveis no sítio www.adusp.org.br) revelam que por conta dos projetos desenvolvidos em unidades da USP através de fundações privadas pesquisas passam a ser ditadas pelos interesses do mercado (incluídos os daqueles docentes que constituem as entidades) e dos governos, que são os grandes contratantes. Pesquisa-se o que for encomendado (ou sugerido pelos pesquisadores com o objetivo de gerar remuneração, o que produz o mesmo efeito), comprometendo-se assim a autonomia do saber. Instituições e empresas privadas, órgãos e empresas estatais, contratam a maior parte dos projetos de pesquisa das fundações privadas “de apoio” vinculadas à FEA e a outras unidades. 

Esse tipo de relação fere vários princípios e dispositivos objeto da Lei 8.429/92 que disciplina os atos de improbidade praticados por qualquer agente público. Entre eles merece destaque o previsto nos:

Art. 1^o. Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a Administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta Lei.

Art. 9^o. Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1^o desta Lei, e notadamente:

VIII – aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;

XII – usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas, ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1^o desta Lei.

Art. 10^o. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1^o desta Lei, e notadamente:

I – facilitar; ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no artigo 1^o desta Lei;

IV – permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no artigo 1^o desta Lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao do mercado.

Veja-se o caso da Fipe, fundação privada que não gosta de divulgar seus números, mas cujas receitas vinham aumentando exponencialmente ano a ano (1995: R$ 11 milhões, 1996: R$ 16,7 milhões, 1997: R$ 19,5 milhões, 1998: R$ 27,4 milhões). Entre 1990 e 2000, os docentes da USP ligados à Fipe realizaram 11 pesquisas sobre emprego e desemprego, das quais 5 foram contratadas pelo Ministério do Trabalho, 2 por secretarias estaduais do governo de SP, 1 pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) e as restantes por instituições privadas. 

A Fipe desenvolveu 43 pesquisas no ano de 2000, das quais somente 8 tratavam de questões macroeconômicas, de desenvolvimento econômico ou de questões ligadas à geração de renda, emprego e políticas públicas. Outras quatro pesquisas tratavam de questões ligadas ao Fundef, todas contratadas pelo MEC. Das 43 pesquisas, nada menos do que 10 foram contratadas pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), 3 pela Sabesp, 2 pela Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica (Abradee), 1 pela Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias (ABCR), 1 pela Nestlé, 1 pela Editora Abril etc. 

Exemplo esclarecedor do tipo de pesquisa gerado pela relação mercantil é aquela contratada pela ABCR, entidade das concessionárias de rodovias, e intitulada “Desenvolvimento de um Modelo Conceitual, que permita avaliar as Condições que alteram o Equilíbrio Econômico-Financeiro dos Contratos de Concessão de Rodovias no Brasil, e os Mecanismos para a sua Recomposição”. O resumo disponível no sitio da Fipe esclarece que a “longa duração de contratos de concessão faz com que a concessionária esteja sujeita a riscos de difícil previsão”, e que, portanto, “é de interesse do Estado garantir que situações, previstas ou não em contrato, que ameacem o desempenho fiscal das concessionárias de rodovias, sejam contornadas, o que pode ser feito mediante revisão tarifária, transferência de recursos, redução nas exigências contratuais, etc” (os grifos são nossos).

Nesse contexto cabe ainda esclarecer, conforme já mencionamos em reuniões anteriores deste GT, a informação publicada na Revista Adusp n^o 24, de dezembro de 2001, nas páginas 109 e 110, de que a Faepa, contratou 14 docentes para a USP, pagos com verbas do SUS e vinculados à Faepa! De igual modo merece esclarecimentos o publicado no Jornal da USP de 27 de agosto a 2 setembro de 2001, no “especial Fundações”, pg. 11, de que a Fundação privada para o desenvolvimento Científico e Tecnológico da Odontologia “participa de atividades de gerenciamento e administração da FO”!

Nosso entendimento é de que todas essas situações configuram interferência indevida de entidades privadas na instituição pública e dos agentes públicos a elas vinculadas, no caso da USP, ferindo abertamente princípios constitucionais associados à administração pública em particular os da legalidade, impessoabilidade, moralidade, publicidade e da supremacia do interesse público sobre o interesse privado.

Anexo 2

Contribuição Apresentada ao GT-Fundações no dia 19/03/2003

Prof. Benedito H. Machado

RDIDP 

            O aspecto principal a ser tratado neste painel se refere ao RDIDP como sendo o regime ideal para a atividade dos docentes no contexto de uma universidade pública. Neste sentido, é importante destacar que as atividades de ensino, pesquisa e extensão não são exclusivas de nenhum regime de trabalho e tão pouco da universidade pública. Várias instituições públicas ou privadas com docentes e pesquisadores atuando em diferentes regimes de trabalho podem fazer o ensino superior, realizar pesquisa e praticar a extensão de serviços. No entanto, apenas o RDIDP numa universidade pública permite aos docentes se dedicarem integralmente as suas atividades acadêmicas sem as pressões e/ou exigências momentâneas do mercado ou interesses de qualquer natureza, sejam eles empresariais, políticos ou religiosos. Esta autonomia é o que faz da universidade pública um ente completamente diferente das demais organizações sociais públicas ou privadas. Além disso, esta autonomia associada as suas características intrínsecas de pensamento crítico permitem ao seu corpo docente uma postura independente em relação às atividades internas da universidade e da sua administração bem como em relação a todos os aspectos de uma sociedade organizada na qual ela está inserida. Nestes termos é importante analisar o que diz o Estatuto da USP em relação ao regime de trabalho dos seus docentes: 

CAPÍTULO II

DO REGIME DE TRABALHO

Artigo 88 – O regime preferencial de trabalho da atividade docente será o da dedicação integral a docência e a pesquisa (RDIDP).

De acordo com o Anuário estatístico da USP/2001, 77% dos docentes estão enquadrados no RDIDP, 17% no RTC e 6% no RTP. Portanto, não há dúvidas ou questionamentos se o RDIDP é ou não o melhor regime de trabalho numa universidade como a nossa. A questão que deve ser discutida é se o RDIDP deve ou não ser flexibilizado. Vejamos o que diz o estatuto da USP em relação a este aspecto:

Artigo 89 – O docente em RDIDP obriga-se a manter vinculo empregatício exclusivo com a USP, com atividade permanente na unidade respectiva, ocupando-se exclusivamente com trabalhos de ensino, pesquisa e extensão de serviços à comunidade, admitindo-se a necessária flexibilidade no desempenho de atividades de interesse da Universidade, que não prejudiquem o exercício regular da função.

            Essa necessária flexibilidade no desempenho de atividades de interesse da Universidade se vincula diretamente a Resolução 4542 que alterou a Resolução 3533 relativas aos dispositivos dos regimes de trabalho do pessoal docente:

Artigo 15 – O professor em RDIDP, com a aprovação do departamento e do CTA ou Congregação, poderá elaborar pareceres científicos e responder a consultas sobre assuntos especializados, realizar ensaios ou análises, bem como prestar serviços e exercer atividades de assessoria, consultoria, perícia, coordenação de cursos, assistência e orientação profissional, visando à aplicação e difusão dos conhecimentos científicos, culturais e tecnológicos que se caracterizem pela sua relevância para a sociedade ou para a Universidade.

Parágrafo 1 – As atividades a que se refere o caput deste artigo não poderão ultrapassar o equivalente a 8 (oito) horas semanais.

            Aqui se colocam algumas questões para serem debatidas : 

1)     As atividades descritas no artigo 15 da resolução 4542 não seriam as atribuições naturais da atividade de um docente da USP?

2)      Em caso afirmativo, porque elas devem se restringir a 8 horas? Não seria o caso de se perguntar também o que os docentes deveriam fazer no tempo restante? 

3)     Em caso negativo, quais seriam então as atividades naturalmente esperadas de um docente da USP?

            Numa análise específica do que se passa na minha unidade, a FMRP, a qual é constituída de departamentos básicos e clínicos veremos alguns aspectos interessantes relativos à flexibilização do RDIDP. 

A FMRP têm 245 docentes em RDIDP (91%), 22 em RTC e 1 em RTP. Dos 245 docentes em RDIDP 179 fazem uso da resolução 4542. Nos departamentos de áreas aplicadas 86% dos docentes em RDIDP (154 docentes) fazem uso da 4542, enquanto nos departamentos básicos 27% dos docentes em RDIDP (19 de um total de 70 docentes) fazem uso da citada resolução. Estes números trazem também alguns pontos para a nossa discussão: 

1)     Será que as atividades dos docentes que estão usufruindo a resolução 4542 são, no contexto da minha unidade e da nossa universidade, relativamente mais importantes ou relevantes do que aquelas desenvolvidas pelos docentes da mesma unidade que persistem no RDIDP não flexibilizado, ou simplesmente tem um valor de mercado maior?

2)     As atividades que estão sendo desenvolvidas no contexto da resolução 4542 como assistência e orientação profissional não seriam atividades intrínsecas nas atividades profissionais de um docente na área médica?

3)     Até a poucos anos se argumentava que os docentes de áreas básicas não usufruiam a 4542 porque não havia “mercado” para docentes-pesquisadores venderem os seus produtos e/ou serviços. Mesmo que houvesse e como efetivamente há várias universidades privadas assediando docentes da USP para prestarem assessorias (eufemismo para darem aulas naquelas instituições), seria este o caminho a ser percorrido por aquela que tenho sistematicamente definido como uma universidade acadêmica e não apenas de serviços?

4)     Será que os argumentos de que sem a flexibilização do RDIDP a USP não conseguiria manter os atuais professores nos seus quadros docentes se sustentam, tendo em vista a situação da FM-USP, na qual apenas 127 dos seus 323 docentes, ou 39% estão no RDIDP?

5)     Será que sem a flexibilização do RDIDP a USP não seria capaz de atrair novos talentos para os seus quadros docentes, mesmo que os concursos apresentem cada vez mais candidatos?

6)     Qual é o sentimento daqueles docentes que contribuem para que os excelentes padrões acadêmicos atingidos pela nossa unidade por meio de avaliações externas (CAPES e CPA, por exemplos) estejam muitas vezes naqueles departamentos básicos cujos docentes não são flexibilizados?

7)     Qual seria a contribuição dos docentes de áreas básicas, que não fazem uso da 4542, na captação de recursos junto as agências financiadoras? Qual seria a participação dos mesmos docentes nos Programas de Pós-Graduação com melhor avaliação na CAPES?

Para encerrar este painel algumas questões precisam ser colocadas. Não há dúvidas de que o regime de trabalho ideal é mesmo o RDIDP, tanto é que 77% dos nossos docentes atuam neste regime. No entanto, o aspecto crítico que precisa efetivamente de discussão se refere à questão salarial e por conseguinte a remuneração alternativa (complementação salarial), via resolução 4542 e fundações. O RDIDP com salários dignos dispensaria a alternativa da flexibilização, via 4542, e aqueles docentes que pela natureza do seu trabalho optarem pelas atividades de assessoria e consultoria, nos moldes daquelas praticadas atualmente, poderiam fazer uso dos outros regimes de trabalho, como o RTP e o RTC.

Anexo 3

Contribuição Apresentada ao GT-Fundações no dia 16/04/2003
Prof. Marco A. Brinati

Condições em que nova Fundação pode ser criada e condições em que os contratos podem ser feitos com a interveniência de Fundações que não a FUSP.

1.                  Entendemos que todas as atividades de ensino, pesquisa e extensão previstas no Estatuto da Universidade, como suas atribuições, devam ser executadas diretamente por ela. Além disto, atividades que não são de sua competência não devem ser realizadas por ela indiretamente, via fundação a ela conveniada ou sobre ela apoiada.

2.                  Sendo assim, somos, por um lado, contrários à criação de qualquer nova fundação por via institucional, seja por decisão do Conselho Universitário ou de Congregações das unidades ou Conselhos de Departamentos. Por outro, a criação de uma nova fundação de direito privado, por iniciativa de grupo de indivíduos, não é assunto que nos diga respeito. Cabe apenas ressaltar que a ela deve ser aplicado o mesmo princípio básico já enunciado, isto é: a USP não poderá realizar convênio com qualquer fundação que tenha na sua diretoria ou conselho curador docentes em RDIDP e ou membros da administração da universidade.

3.                  Defendemos que haja uma reestruturação administrativa na Universidade de modo que ela possa desempenhar todas as suas atribuições com a agilidade de que, de acordo com os defensores das fundações, hoje ela carece. Caso a legislação que regulamenta a administração pública estiver, na defesa de princípios de moral e ética, tolhendo a agilidade da universidade pública, entendemos que cabe a esta  contribuir para o aperfeiçoamento de tal legislação, tendo em vista os mesmos princípios e os interesses maiores da sociedade que financia a Universidade.

4.                  Enquanto a reestruturação administrativa da Universidade não esteja implantada e/ou não tenha sido aperfeiçoada a legislação da administração pública, deve haver um regime de transição. Em tal situação, eventuais contratos que viessem a ser feitos para a realização de atividades-fim da Universidade e que não pudessem pelas razões mencionadas ser firmadas com a própria Universidade, deveriam ter a interveniência de uma fundação de caráter estritamente operacional, a FUSP, de preferência, convertida em fundação de direito público.